聯盟總統制與巴西的政治困局
2021/10/27
在近20年間，巴西面對一場由起而落、由盛至衰的格局變化。在這樣一種時代背景下，有關巴西政治體制的討論再度熱絡起來。在再民主化啟動（1985年）以來，制度設計和政治改革一直是該國社會科學研究的最重大主題，而所有相關分析都指向該國政治體制的核心設計——聯盟總統制。由此形成的焦點問題是：聯盟總統制何以能夠在巴西運轉？它能否帶給巴西良好的國家治理？如果本文主要結合巴西從再民主化啟動到2018年大選之間的政治實踐展開分析。
一、巴西政治體制的核心：聯盟總統制
聯盟總統制被視為巴西1988年憲法的直接產物。巴西學者阿布蘭謝斯（Sergio Abranches）率先使用“聯盟總統制”（Coalitional Presidentialism）定義該國政治體制的這一核心特點。從此之後，這一術語得到學術界的廣泛使用。
聯盟總統制是多黨總統制的一種形態。隨著第三波民主化浪潮到來，多黨總統制被拉美國家、前蘇聯國家（例如俄羅斯、烏克蘭和亞美尼亞）、亞洲國家（印尼）和非洲國家(例如肯亞、貝南和馬拉威)廣泛採用。但是，它的可行性受到學界的質疑。在許多學者看來，擁有巨大立法權的總統不願意構建多黨執政聯盟；總統制和多黨制的制度組合勢必放大總統制的固有“風險”（perils），加劇行政-立法部門之間的對立，很可能成為導致新興民主體制崩潰的誘因。
巴西在卡多佐政府時期和盧拉政府時期的穩健表現扭轉了外界對聯盟總統制的悲觀看法。一些學者根據巴西的經驗指出，多黨總統制能夠保持穩定運轉和持久性。在他們看來，總統制國家具備構建類似（歐洲）議會制國家聯合政府的可能性；總統能夠像總理一樣，通過組建政黨聯盟在國會獲得足夠的支持。
在經歷30餘年的實踐之後，巴西聯盟總統制因其生命力而受到許多學者的認可。具體而言，聯盟總統制能夠阻止濫用權力、鼓勵協調與共識；聯合治理能夠帶來政治的溫和化與穩定性；非正式政治交易機制或其他較為隱形的制度架構能夠產生足夠的抵銷作用，使國家治理以較為平穩的方式實現。
與此同時，巴西聯盟總統制仍然面對根深蒂固的質疑。每當該國出現經濟下行或政治危機，質疑者就會提出這一看法：總統制和多黨制的制度組合不能帶來良好的國家治理。在他們看來，巴西1988年憲法的本意是實現總統制與多党制的完美結合，實際上使國家面對某種程度的“不可治理性”。聯盟總統制不應被視為一個解決辦法，而是折射了巴西總統在治理國家時面對的種種困難。
二、巴西多黨執政聯盟的構建和管理
相較於其他多黨總統制國家，巴西總統構建多黨執政聯盟的必要性尤為突出。第一，巴西國會是世界上碎片化程度最高的國會之一，該國總統在國會取得多數支持的難度遠遠超過其他的多黨總統制國家。第二，巴西的歷史經驗表明，當總統所在政黨或政黨聯盟屬於國會少數派時，總統不僅難以有效治理國家，甚至難以完成任期。
在構建和管理多黨執政聯盟的過程中，巴西總統可以借助意識形態、政治理念吸引一些黨派的支援，在更多情況下依賴於一系列特殊“產品”（goods）達成政治交易。這些“產品”可以劃分為以下兩類：
第一，“結盟產品”。此類產品（主要是政府部長職位和其他由總統任命產生的重要職務）設定了黨派結盟的底線。
第二，“交換產品”。此類產品（例如財政預算案和政治任命的高級行政職位）能夠解決當前行動帶來的成本。
“交換產品”是多黨執政聯盟的“潤滑劑”。巴西總統不能像美國總統那樣指望執政聯盟的國會議員必然投票支援自己。一旦面對重大議案的表決，他/她必須一點一滴地在國會構建支持基礎，依靠“交換產品”在國會換取支援票。“月費案”充分折射巴西總統和執政聯盟成員政黨之間的這層關係。
三、巴西多黨執政聯盟：主要特徵與脆弱性
就規模而言，從卡多佐到特梅爾的歷任總統都構建一個超大執政聯盟（而非一個最小獲勝聯盟）。2016年8月，特梅爾總統建立一個21黨聯盟，能夠控制眾議院的396個席位（相當於席位總數的77%）。這是巴西在再民主化以來執政聯盟控制的最大數量眾議院席位。
巴西多黨執政聯盟不僅是超大聯盟，其成員政黨往往有著顯著的意識形態立場差異。在盧拉政府和羅塞夫政府時期，執政聯盟是由左右政黨組成，形成較為顯著的意識形態異質性。
就權力集中度而言，歷屆巴西政府有著不同的做法。卡多佐總統(1995-2002)按照盟友政黨的國會席位數量分配政府部長職位，同時向執政聯盟之外的合作者提供相對較小的“政治分肥”。勞工党傾向于權力的集中，與盟友政黨分享權力的程度較低。特梅爾政府把大多數政府部長職位分配給本黨之外的執政聯盟成員政黨。
巴西多黨執政聯盟的脆弱性是顯而易見的。其具體成因為：第一，成員政黨數量越多，執政聯盟就越難以形成共同行動；第二，成員政黨的意識形態差異越大，執政聯盟就越難以就政府議程達成共識；第三，如果執政聯盟給予某個成員過高比例的回報，就要求總統注入額外的資源，以便使那些回報較少的成員感到滿意。
在勞工黨執政時期，多黨執政聯盟的脆弱性表現得尤為突出。由於巴西國會的政黨格局日趨碎片化，盧拉政府和羅塞夫政府的運轉都高度依賴於多黨執政聯盟。勞工党是左派陣營的“領頭羊”，但左派政黨在巴西政壇的實力有限。因此，盧拉總統和羅塞夫總統不得不在執政期間把中間派和中右派政黨（例如巴西民主運動黨、國家工黨、共和黨和基督教社會黨）引入執政聯盟，以便在國會取得多數支持。
四、巴西政治的困局
巴西在近10年間面對的經濟、政治和社會危機凸顯了聯盟總統制的局限性。它集中表現在以下三個方面：第一，總統和國會之間的合作關係具有濃厚的庇護色彩，損害了國家政策的負責任性和社會整體利益；第二，總統和國會之間的合作有賴於一系列非正式規則，為權力尋租和腐敗開闢了空間；第三，以聯盟總統制為核心的巴西政治體制包含大量的政黨“否決者” （veto players），使那些觸動現狀的改革難以付諸實施。
巴西聯盟總統制是否已經走到盡頭？各方尚無定論。針對聯盟總統制的缺陷與不足，巴西國內有關實行議會制的呼聲在近年不絕於耳，特梅爾在總統任上提議實行半總統制。這些主張缺乏社會共識，難以付諸實施。就現狀而言，依靠政治改革對聯盟總統制進行完善是一個更為現實的選擇。
巴西長期存在的保守政治格局正在阻礙重大政治改革的啟動。在始於20世紀70年代末的民主化浪潮中，大多數拉美國家經歷自上而下的政治轉型。巴西的情況正是如此，該國的民主化完全建立在一攬子協商之上。由此形成的保守政治安排阻礙了鞏固民主體制所必需的制度發展，抑制了大眾的政治參與，限制了打破極端不平等社會秩序所需的政策調整。巴西政界和學界在20世紀90年代就開始廣泛討論政治改革，卻遲遲難以使改革取得突破。
巴西正面對這樣一種政治困局：一方面，聯盟總統制不利於實現良好的國家治理，而對它的修正和完善將觸及現行政治體制的主要支柱，意味著一場全面、重大的政治改革；另一方面，該國在第三波民主化浪潮之中延續了保守政治格局，政治精英階層無意支持危害自身利益的重大政治改革，該國遲遲無法形成啟動改革所需的整體環境。在這種困局之下，巴西行政部門與立法部門、聯邦政府和地方政府、執政聯盟與在野黨難以形成合力，該國推動經濟社會結構現代化所需的改革將繼續被擱置下去。巴西民眾在這種困局中掙扎越久，越會失去對主流政黨和政治人物的信心，也就更可能在下屆大選中投下“憤怒票”，更加指望政治“局外人”或極端主義者革故鼎新。這一局面無疑將使巴西的政治走向變得愈加不可預測。
編輯 / 王子明
【巴西華人資訊網】
